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新时代规范基层投资审计工作的几点思考
发布时间: 2018-09-28   访问量:0   保护视力色:

在《审计署关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》和胡泽君审计长在全国投资审计电视电话会议上的讲话下发后,我省审计厅先后下发《江苏省审计厅关于印发进一步完善和规范投资审计工作实施意见的通知》《江苏省审计厅办公室关于印发投资审计操作指引(试行)的通知》,各级审计机关就如何规范投资审计工作,均高度重视,认真落实。笔者结合自己的工作实际,就新时代规范基层投资审计工作略谈看法:

一、当前基层审计机关投资审计的开展情况

据笔者了解,当前基层审计机关投资审计主要开展结算审计(也有称结算评审)工作,多以审计结果作为结算依据。项目多,大多未列入审计计划,未执行审计准则规定的审计程序与审计方法。笔者所说的规范投资审计工作,实质就是目前开展的结算审计工作不规范。那么,基层审计机关当前是如何开展结算审计工作的呢?归纳大概有以下几种。

1、审计机关人员自审。就是项目由审计机关或审计机关下设的评审中心(以下统称审计机关)人员自行审计,审计完成后履行相关的复核程序,由审计机关向被审计单位出具审计报告。这种方式在结算审计工作开展的早期采用较多,现已比较少见。

2、中介机构独立审核。部分审计机关将建设单位送审的结算,委托有资质的工程造价咨询机构(以下称中介机构)进行审核,以中介机构的审核报告作为审计报告使用。

3、一个中介机构审核,另一个中介机构复核。就是审计机关对建设单位送审的结算,委托一个中介机构审核,待审核完成后,又委托另外一个中介机构复核,最终由审计机关出具审计报告。

4、中介机构审核,审计机关工作人员复核。就是审计机关对建设单位送审的结算,委托中介机构审核,待审核完成后,由审计机关工作人员进行复核,最终由审计机关出具审计报告。

凡此种种,因为审计结果是作为工程结算的依据,审计结果的运用目的仅是为了工程结算,审计过程中运用的规范是工程造价结算规范,因此上述几种做法均属于结算审核的范畴,并不是严格意义上的结算审计工作。所以按照审计理论去理解,必然存在不规范问题。

二、以审计结果作为结算依据必然存在的问题

    1、不能适用准则。工程结算是资源配置的过程,资源配置的效率反映社会的管理水平,工程款及时结算与延时结算对施工单位来说意义是不同的。所以,财政部《建设工程价款结算暂行办法》(财建(2004)369号)明确规定了建设项目的结算时限。以审计结果作为结算依据,因为审计时限的要求,一般采用随送随审的方式,客观上也就无法列入年度审计计划,这显然不符合审计准则有关审计程序的要求。

2、审计客体模糊。结算审计被审计单位为建设单位,但因为审计结果是作为结算依据,审定金额的多少、审计进度的快慢,直接关系到的是施工单位的利益,大多数建设单位并不关心。所以在审计中经常遇到这种情况,施工单位人员与审计人员争论的面红耳赤,而不见建设单位人员。这种审计客体名义上为建设单位,实质上为施工单位的现象,造成审计客体模糊。

3、审计规范模糊。以审计结果作为结算依据,审计结果具有工程造价认定的性质,适用的相关规范只能是合同文件和工程造价方面的规范。这与审计的真实性、合法性、合规性的要求是有所区别的。例如工程造价鉴定时,某一项签证价格,发包人、施工方均已签字确认,那么就可以直接计入结算。而在结算审计的实践中,审计人员总是试图采用审计理论修改因建设单位失职或可能的舞弊而造成虚高的签证价格,造成审计人员与施工单位矛盾尖锐对立,而作为被审计单位的建设单位反而成了局外人,这都是结算规范与审计规范适用模糊造成的。

4、审计范围受限。以审计结果作为结算依据,决定了审计范围是从招标开始至完工结算书提交这个阶段的有关工程造价方面的事项。至于项目前期决策是否合理、预算是否准确、是否执行基本建设程序、项目建设效果、工程资金使用等情况,与施工单位应结算多少工程款均没有太大关系,审计人员一般也不会去扩大审计范围。因审计范围受限,应审未审现象无法避免。

5、审计时间较长。项目结算审计,从建设单位送审,到审计机关委托中介机构审计,中介机构出初步审计结果,审计机关自行或委托另外一个中介机构复核,再到审计机关履行相关复核程序,才能出具最终审计报告。经历这么多程序,审计时间一般都较长,往往会超过价款结算的有关时间规定,造成资源配置效率降低。

6、审计整改困难。审计机关履行监督职责,对审计发现的问题理应责令被审计单位整改,但因为结算审计项目未经过立项列入审计计划,未发审计通知书。因审计程序不规范,无法作出审计处理决定。另外,对于经审计应该调整的虚高的结算价格,因为调整对建设单位没有影响,但对施工单位有实质性影响,施工单位大多不同意调整,而审计结果对施工单位没有约束力,造成审计整改困难。

三、以审计结果作为结算依据存在的审计风险

以审计结果作为结算依据,审定金额对施工单位意义重大,决定了以审计结果作为结算依据存在以下审计风险。

1、审计结论司法不支持风险。审计机关依据《审计法》对工程结算进行审计监督,对结算中虚高的价格、虚报的工程量要求建设单位整改。因为整改直接关系到施工单位的利益,部分施工单位可能会依据建设单位的签证等资料,对建设单位进行诉讼,司法机关可能会支持施工单位的相关主张,判定建设单位应该支付相关价款,从而使审计面临尴尬局面。

2、审计结论不准确风险。因以审计结论作为结算依据,大多数审计结论均会这样表述“送审结算价×××元,核减×××元,审计价为×××元”。据笔者了解,结算审计工作,审计人员只能根据送审资料核算,然后核对部分工程现场。因为核减直接关系到施工单位的利益,所以核减金额施工单位是反复核对的,应该是有据可依的。但对于审定的金额,往往是依据被审计单位送审的相关资料,因为审计人员对资料的真实性无法实施相应审计程序,难免因为资料失实而造成审计结论不准确,从而给审计带来风险。

1、审计人员被围猎风险。因为以审计结果作为结算依据,施工单位为了多结算工程款,会想尽各种方法。在这种情况下,审计人员自然而然的会成为被围猎的对象。基层审计机关为了降低这种风险,采取了不少规范措施。但不可否认,这种风险仍然存在。

四、进一步规范基层投资审计的几点思考

如何规范投资审计工作,审计署、省审计厅均出台了相关意见,提出投资审计“三个转变”。如何在实现审计全覆盖的基础上做到“应审尽审、凡审必严、严肃问责”,笔者认为基层投资审计应该从“全面监督、重点审计、规范执法、注重整改”四个方面入手,认真落实上级相关文件精神,具体为:

1、利用信息化技术,实现投资项目监督广度全覆盖。审计广度全覆盖,有两层含义。一是对所有应该审计的投资项目监督全覆盖,二是对每个项目从立项到投资绩效评价之间的每个环节监督全覆盖。实现这样的监督全覆盖,传统的审计手段肯定是不能实现的。但利用信息化技术,建立投资项目监督管理平台,按照项目基本建设程序,向各有关单位采集相关的电子数据,按流程录入管理平台,对所有投资项目进行实时监督,通过相关比对,找出可疑目标,这是完全可以实现的。通过这种宏观监督方式,对项目基本建设程序履行、工程建设管理、工程价款控制等宏观情况进行监督。利于审计部门掌握本地区所有投资项目的整体宏观状况,以此实现对投资项目的全面监督。

2、重点项目列入审计计划,做到审计范围全覆盖。基层审计机关目前所从事的结算审计,审计范围为从项目招标到工程结算期间的单一工程造价审核,范围较窄。这种结算审计明显不符合新时代对审计“应审尽审,凡审必严”的要求。要改变这种状况,项目审计从规模数量型向质量效益型转变势在必行。对于通过项目监督管理平台筛选出来的重点项目,列入审计计划,对项目投资决策、履行建设程序、概(预)算执行、征地拆迁补偿、招标投标、合同签订与履行、建设管理、建设资金筹集与使用、财务核算、工程结算、竣工决算、环境保护、投资绩效等方面进行全面审计,做到项目审计范围全覆盖。通过这种对微观项目的全面审计,发现建设单位在项目管理中存在的具体问题。

3、严格执行《审计法》及《国家审计准则》,规范审计执法。审计监督需要依法监督,执法的基本要求是执法内容和执法程序均要正确。基层机关目前从事的结算审计,既未执行审计准则规定的审计程序,又未按照审计准则规定取证。这种以审计结果作为结算依据的结算审计,实质是属于结算审核的范畴,审计机关应该坚决退出。审计机关应该按照年度审计计划,对经过立项的投资项目进行审计,审计时严格按照《审计法》,遵守《国家审计准则》和《审计现场管理办法》,确保执法内容和执法程序均符合要求,从而降低审计风险。

4、审计查出的问题,注重整改落实。以前的投资项目结算审计,不管查出什么问题,不管是谁的责任,因为审计程序不规范,造成审计问责追责困难。最终都只能是核减相应的工程造价,基本不能对建设单位及相关人员进行问责追责,造成同样的问题屡审屡犯,这显然不符合新时代审计工作的要求。那么规范投资审计工作,就是要对审计查出的问题,被审计单位的整改要落实,对相关人员问责追责要到位。通过审计整改和问责追责,促使被审计单位健全规章制度,压实主体责任,促进被审计单位规范建设管理,提高投资绩效。

中央审计委员会第一次会议强调,要加强全国审计工作统筹,优化审计资源配置,做到应审尽审、凡审必严、严肃问责,努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系,更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。投资审计必将在这一新要求的指引下,建立更加高效、规范、全面覆盖的监督体系,更好地履行审计监督职责。(王耀传)

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