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政府投资建设项目公共资金绩效审计的思考
发布时间: 2017-12-21   访问量:0   保护视力色:

政府投资建设项目是公共财政体制的基本内容之一,是以国家为主体的一种集中性投资,是社会总投资的重要组成部分。它具有公共性、福利性、外部性、垄断性等经济学特征。狭义是指专由政府兴建的基础性建设项目和社会公益性建设项目,主要包括交通、农业、水利、市政基础建设工程。随着我国经济的发展,公共政府投资力度加大,政府投资建设项目的效益受到社会的广泛关注。巨额政府投资建设项目必须有公开、透明及完善的监督体系,作为保障国家经济社会运行的“免疫系统”,审计功能的发挥至关重要。

政府投资建设项目绩效审计是对政府投资建设项目的决策、投资、管理、效果进行审计,评价项目的经济性、效率性、效果性、公平性、环境性,促进政府投资建设项目规范管理、提高效益,并为宏观经济服务。开展政府投资建设项目绩效审计是审计机关自身改革升级的需要,同时也是我国行政体制改革、建设责任政府、法治政府、效能政府、资源节约型政府的需要。深入研究,扎实有效地开展政府投资建设项目绩效审计,是保证此类公共资金有效、正常、合规使用的最有效的监督方式。审计署《政府投资项目审计规定》明确逐步做到所有审计的政府重点投资项目都开展绩效审计。因此,现在对政府投资建设项目公共资金绩效审计的研究与探讨是摆在审计人面前的重要课题。

一、政府投资建设项目绩效审计的目标

明确的审计目标,有助于根据既定的审计目标组织审计过程,促进绩效审计工作的有目的地、有效地开展。

(一)促进建设项目立项决策机制的完善

投资决策的失误使政府公共资金不仅不会为人民造福,还有可能成为当地财政的沉重包袱(例如投资规模不适当)。审计部门通过对投资决策绩效的审计,分清是非功过,对投资决策失误造成的损失浪费作出科学客观的评价,使决策失误行为曝光或受到法律追究,从而有效防止投资决策失误,改进政府投资项目的决策规则和程序,提高投资决策的科学化、民主化水平,建立严格的投资决策责任追究制度。

(二)促进政府投资建设项目法律、法规体系的完善

对政府投资建设项目绩效审计的政府行为从更高的层次上去分析、研究政府建设公共资金的投资、管理法制问题,促进这些规范化的政策、规章落到实处,结合建设项目的特点,不断完善和深化这些政策、规章。

(三)促进财政性建设资金的科学、合理、有效使用

绩效审计通过检查资金的拨付、管理和使用情况,可以揭示资金在拨付、使用管理上的问题,纠正资金使用、核算上违反财经纪律的问题,促进财政部门公共资金使用真实、合法、有效。在真实性、合规性审计的基础上,绩效审计更对资金的使用是否达到预期的绩效进行审计,即项目的经济性、效率性、效果性、公平性、环境性。

(四)促进建设项目如期实现预期效果

政府建设项目投资被限定诸如公共交通、农业、水利、市政基础建设、生态环境保护等公共设施与相关服务的公共领域。促进建设项目达到项目的经济效益、社会效益和环境效益的预期效果是政府投资绩效审计的另一重要目标。开展政府投资建设项目绩效审计,是促进项目参与方积极履职,保证建设项目如期实现预期效果的保证。调查已建成项目的运营状况,分析不能达到预期效果的原因,从项目建设管理体制、投资体制及运营机制等宏观制度方面提出审计建议,也是在促进未来建设项目预期效果的实现。

(五)促进公众对政府投资建设项目的绩效有科学、客观的了解

政府投资建设项目作为公益性或准公益性项目,对其绩效审计的目标,应不仅包括科学、客观的全面评价其合规性、经济效益、社会效益和环境效益,更应该将纳税人的知情与了解放在审计目标中。

二、政府投资建设项目绩效审计的重点

政府投资建设项目绩效审计的重点即是审计中应重点关注的问题,抓住审计重点将保证审计目标的实现。

(一) 决策方面

公共投资项目投入运营后,能否达到预期的建设目标,很大程度上取决于立项决策是否科学、合理。根据近年来的投资审计实践,决策不科学导致项目低效甚至失败,主要表现在以下几个方面:一是项目决策缺乏科学依据,盲目投资,造成重复建设;二是可行性研究不充分,对施工难度、自然灾害等估计不足,规划和选址不当,勘察设计粗糙,导致设计变更多,增加工程投资甚至报废重建;三是辅助性或非生产性设施所占比重过大;四是建设规模过大,标准过高,严重脱离当地经济社会发展实际,造成闲置和浪费。

(三)合规方面

公共投资项目绩效优劣,一定程度上取决于项目建设是否遵守有关法律法规。不合规的项目,往往是以损害国家利益和人民利益为代价的,因而不可能做到持续运营和发展,更谈不上产生好的社会效益。项目立项和建设过程中的违规行为主要有以下几个方面:一是环境评价报告、土地征用、城市规划等未按规定审批或越权审批;二是建设资金来源不合规;三是挤占挪用或侵占建设资金;四是建设单位负责人违法乱纪。这些违规行为对项目的经济效益特别是社会效益都会带来严重的影响。

(三)管理方面

管理因素是影响公共投资项目绩效的另一个重要原因,它包括建设管理和财务管理两个方面的因素。项目建设管理方面的因素很多,从近几年审计情况来看,主要有以下几个方面:一是违反建设程序,初步设计未经审批就盲目组织施工;二是违规招标,将工程转包给无资质或资质不够的单位,使工程质量得不到保证;三是建成项目设施不配套,功能不齐全,造成项目建成后不能马上投入运营;四是施工方案调整,造成经济损失;五是未按规定签订合同且合同执行不严肃,造成经济损失;六是施工现场管理不力,组织不合理,造成工期延误甚至质量事故;七是项目后期管理没有跟上,建成后没有发挥应有的效益;八是设备材料、物资采购不当或质次价高,造成大量闲置或损失;九是出现质量和安全生产事故,造成严重损失浪费和投资增加;十是前期工作不充分,项目未能按期建成,成为“半拉子工程”;十一是项目建设标准被人为降低,项目功能和质量受到较大影响。项目财务管理的主要因素有:一是建设资金不到位,或建设资金被滞留,未能及时发挥作用;二是建设资金超前到位,造成闲置;三是管理费严重超过概算;四是结算审核不严,多付工程价款。

三、政府投资建设项目绩效审计的全覆盖

实现政府投资建设项目绩效审计的全覆盖包含目标项目的全覆盖、审计对象的全覆盖、审计内容的全覆盖。

(一)目标项目的全覆盖

针对各审计机关分管省市的实际情况在审计范围内对规定投资以上的政府投资建设项目及重点民生项目实现全覆盖。把重大基础设施建设项目、重大民生工程项目、重大新增建设项目全部纳入审计监督范围。

(二)审计对象的全覆盖

在审计对象上,实施建设单位以及项目建设相关单位全覆盖。将建设单位列为审计主要监督对象,紧盯建设资金流向,将所有存在资金往来和业务关系的单位列为审计调查对象。对于建设单位,重点监督其内控制度是否健全有效,管理行为是否合规合法;对于其他单位,特别是施工、监理和设计单位、招标代理机构,重点监督其履约情况,是否保质保量履行了合同约定事项。

(三)审计内容的全覆盖

在审计内容上,实现分阶段自项目前期、建设实施、竣工决算和效益评价的全覆盖,实现跟踪审计与绩效审计的一体化审计。在项目决策阶段,应重点审计投资决策中投资估算、财务基础数据预测的真实性、客观性和可靠性,决策方法的科学性,决策内容的完整性和可行性,最后结论的可信度和项目风险评估。在项目设计阶段,重点审计设计方案的科学性,设计概算编制的真实性、完整性和合法性。在项目招投标阶段,重点对招投标过程的规范性、公平性、真实性和合法性进行审计。在项目施工阶段,重点审计建设单位与承包商之间工程价款、工程量结算的真实性、合法性和正确性。对于合同中规定的工程价款、工程量严格按照合同的约定执行,对于合同外的事项如价格调整、工程变更等则需加强审计。在项目竣工验收阶段,重点审计投资项目竣工决算的真实性、完整性和合法性。在投产运营阶段,可以将项目产生的实际效益与投资决策阶段的估算数据进行比较,分析相关差异,评价预期目标的实现程度;也可与同类工程项目进行对比,分析同比指标和行业差距。通过以上对建设项目的全方位审计实现审计内容的全覆盖。

四、现阶段提高政府投资建设项目绩效审计应解决的突出问题

(一)健全政府投资建设项目绩效审计法律法规体系

当前政府投资绩效审计主要法律依据来自《审计法》中第二条的“审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益,依法进行审计监督”,以及《审计机关国家建设项目审计准则》中第二十二条的“审计机关根据需要对国家建设项目投资效益进行审计时,应当依据有关经济、技术及社会、环境指标,评价国家建设项目投资决策的有效性,分析影响投资效益的因素”条款等。其后实施的《审计法实施条例》也未出台具有针对性的绩效审计法律、规范或准则,对绩效审计相关的授权、职责、审计报告的送达对象及法律地位诸多方面的法律依据不明。目前我国政府投资建设项目绩效审计法规不完善,有关的法律、法规建设滞后,使绩效审计工作及其结果的落实依据不足。加强政府投资建设项目绩效审计的立法,建立健全的审计法律法规体系是绩效审计的保证,是解决以上法律依据不足的快速、有效的途径。建议今后修订《审计法》、《审计法实施条例》时,将投资绩效审计单独作为一条列入其中,进一步明确绩效审计的范围、内容、赋予必要的法律强制措施, 从法律上解决投资绩效审计工作中的一些专业性问题和矛盾,并与其他相关法律的内容有机衔接,为投资绩效审计提供强力的法律保障和支持。同时,国家审计署要根据《审计法》等相关法律法规的要求,从法律上明确投资绩效审计的规范操作,制定审计机关投资绩效审计准则、投资绩效审计操作指南、建设项目审计处理办法等配套法规、规章制度,从操作层面上建立绩效审计技术要求、标准、审计操作规程以及审计处罚、资源利用、审计结果公告、内部业绩考核等问题,使投资绩效审计的基础更加扎实,工作更加规范。

(二)完善政府投资建设项目绩效审计评价标准指标体系及实务指南

衡量政府投资建设项目效益的标准指标评价体系的建立将给政府投资建设项目绩效审计提供一个标准和依据,可以客观公正地评价政府投资建设项目的效益,保证得出的结论具有其科学性和可靠性。结合绩效审计已取得的经验和成果、投资项目审计中指标体系的方法运用的效果、并充分考虑政府投资建设项目的特征和审计环境,制定的政府投资建设项目绩效审计实务指南将给实务的开展提供全方位的指导,保证绩效审计的顺利、有效开展。标准指标评价体系与实务指南都应该是建立在充分调研和实践的基础上,必须具有科学的、合理的、可操作性强的特性。

标准评价指标应具有定性指标与定量指标,以定量指标为主;指标应科学反应审计对象的的特点和性质,整体地、系统地、统一地反应建设项目绩效审计情况;指标应具有可测、可比的特性,保证指标的现实可行性,并方便各项指标的不同时期的纵向对比与同一时期的横向对比;各项指标应综合分类,比如按项目前期、中期、后期分三个部分或按经济性、效率性、效果性分类各类指标;指标应包含社会效益与环境效益指标等。

(三)全面加强政府投资建设项目绩效审计技术能力支撑

1、审计队伍的保证。政府投资建设项目绩效审计要求审计人员具备财经、管理、基建工程、审计方面的知识,这就对审计人员深刻判断评价等方面的能力提出了极高的要求。投资审计复合型人才的缺乏必须采取四条措施加以解决。一是在面向社会公开招考吸纳高素质专业人才的同时,要对现有的审计人员进行专业知识的更新培训,改善知识结构,提高专业水平,使其向复合型审计人才转变。二是要建立社会专家审计人才资源库,实行动态管理,及时收集人才信息,配套建立人才使用、操作程序等相关规章制度,达到合理、有效利用社会技术力量。三是项目管理。实现审计任务到位、人员到位,职责到位,减少职能设置带来的专业局限、人员固定,业务范围狭窄等问题,提高审计战斗力。四是建立地区间的协作制度,对一些跨区域的环保工程、国家大型基础设施项目等,打破行政区域间的限制,满足政府投资绩效审计活动的需要。

2、先进的审计网络支撑。审计机关要搞好硬件配备和审计软件的开发与推广,建立政府投资建设项目审计数据库,审计信息平台要与其他有关行业、建筑市场的专业网络连接起来,建立相关资料、信息资源的共享制度。通过审计专业网络, 及时将国家和地方上最新的政策调整情况、市场信息变化情况、审计经验与方法进行交流使用, 以提高投资绩效审计的效率和质量。

五、提高政府投资建设项目绩效审计结果的利用效果

审计的目的是结果的利用,只有结果的利用才是对审计的肯定、对审计人员工作的认可,才是审计工作的社会责任感的最终体现。提高政府投资建设项目绩效审计结果的利用效果应考虑以下方面。

(一)强化审计问责意识,明确绩效责任,

强化审计问责,是提前给各参与方一种压力、动力和约束力,对审计与被审计双方均适用。绩效审计归根到底还是对政府经济责任履行情况的监督,责任政府要求政府加强责任意识,贯彻责任意识,通过各项具体“办法”和”意见”将绩效责任意识灌输到建设项目参与方的每一个行为中,以此明确绩效责任,促进对绩效审计结果的认同与执行。

(二)将绩效审计结果纳入政府问责制体系

将建设项目绩效审计结果作为触发机制纳入政府问责制体系,构建新的政府问责制体系,问责主体应包括审计部门、政府主要领导、纪委监察机关、组织人事部门、人大、民主党派、新闻媒体等多部门,形成强大的问责信度和力度,对责任主体形成强大的威慑力。将绩效审计与其切身利益紧密相连,比如对于政府部门绩效责任与其机构编制管控、部门预算、公共资源配置、组织部门选拔任用干部、纪检监察教育警示、人员培养、责任人曝光结合起来。

(三)科学立项,积极与上级沟通、协调、汇报工作

围绕政府中心工作,政府和人民关心的重点工作,当好政府的参谋助手,人民的仆人。有为才有位,有更大的作为,才有相应的重视和支持。审计机关和审计人员必须牢记审计要为人民服务,为资产所有者和管理者服务的宗旨,坚持以审帮促,帮助被审计单位整改,促进其发展,才能得到被审计单位的认同,得到政府领导的认同。审计过程中要及时与上级组织人事部门、本机政府及人大常委会进行沟通协调,汇报立项情况、进度情况、发现的问题情况,积极有为,换取各级相关部门的理解和支持。

(四)加强审计结果报告的可读性和利用性

审计机关应努力绩效审计的质量和水平,改变思路,提高审计结果报告的可读性和应用性。比如打破常规的纯文字或纯数字表述方式,适当采用相应的图表形式,图文并茂,生动鲜明的反映问题,增强报告的可读性,使报告阅读者或使用者能够很容易读懂报告所反映的情况,促进审计意见被采纳和被审计单位或个人又好又快地整改。比如对于因工作失误而造成严重损失或有相关问题的,要按照有关规定做坚决处理,严肃处理;对经审计确认工作实效突出的,也应当敢于表扬,甚至向组织部门推荐,通过相关媒体公开表扬,以此树立正面典型。

(五)坚持政府投资建设项目审计结果公告,发挥舆论监督作用

审计结果公告是审计机关依法将审计结果以一定方式在一定范围向社会公布的一种公示活动,保证公众的知情权,是社会公众了解审计结果的有效形式,也是审计机关和被审计单位接受社会监督和舆论监督的有效途径。同时,坚持绩效审计结果公示,有利于提高审计质量;增强审计透明度,有利于促进依法审计;坚持绩效审计结果公示,有利于扩大审计的影响;借助舆论监督,有利于落实审计发现问题的整改,充分发挥免疫系统功能作用。

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